时隔16年！银保监会重磅发布，银行业"强监管系统"大升级，违法成本提高

11月11日，银保监会就《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）公开征求意见。

《征求意见稿》在股东监管、风险处置和惩处力度方面都做出较大修订。接受券商中国记者采访的专家认为，此次修订是在坚持和巩固中国特色“强监管”金融体制基础上的一次重要的“系统升级”。

新法将提高机构及从业人员违法成本

银保监会表示，本次修改工作以防范化解金融风险、提高监管有效性为总体目标，以弥补监管短板、加大监管力度、明确监管授权为着力点。具体来看，《征求意见稿》进一步完善了制度建设，实现监管全覆盖。

一是加强股东监管。将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围，建立事前准入审批、事中持续监管、事后处置处罚的全流程监管制度。

二是增加对银行业第三方机构的监管授权。明确勤勉尽责义务，授权监管机关有权要求其报送信息资料。

三是增加域外适用条款。贯彻落实党中央关于健全涉外法治体系建设的决策部署，增加域外适用条款，明确跨境信息提供的基本规则。

中国法学会银行法学研究会会长、中国政法大学教授王卫国对记者表示，《征求意见稿》增设我国法律域外效力规定，为我国在国际金融领域捍卫国家主权、安全和发展利益，维护境内市场秩序和我国公民、组织的合法权益，提供了基础性法律依据。

《征求意见稿》进一步健全处置机制，提升风险识控前瞻性，完善风险处置机制，从日常监管、早期干预、接管和破产清算等方面作出制度安排，增强处置工作前瞻性、及时性和有效性。例如，《征求意见稿》新增了限制风险资产规模、调整监管指标要求等措施，提高现行条款操作性。

值得注意的是，《征求意见稿》完善了接管和市场退出机制，明确了接管组的法律地位，细化接管组的法定职责，增加具体接管措施，做好接管与破产程序的有序街接。

(注：图截取自银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）修改前后对照表，左列为现行条文，右列为修改条文，黑体字部分表示新增内容)

同时，《征求意见稿》还加大了监管力度，提高违法成本。

一是完善审慎监管规则，加强行为监管，覆盖公司洽理、业务营销、消费者权益保护等内容。

二是增加从业人员的监管规定和罚则，解决人员单罚法律依据不足的问题。

三是提高违法成本。扩大法律责任覆盖面，提高罚款幅度。衔接新修订的行政处罚法，明确罚没并举，强化震慑效果。

例如，现行条文规定，存在违法情形的银行业金融机构，将由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

修改条文则规定，存在违法情形的银行业金融机构，由银行业监督管理机构责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上十倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上五百万元以下罚款；情节严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其金融许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(注：图截取自银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）修改前后对照表，左列为现行条文，右列为修改条文，加框部分表示删除内容，黑体字部分表示新增内容)

此外，《征求意见稿》还提升了监管能力，落实法治政府建设要求。

一是总结简政放权成果，明确许可条件、项目和时限等。

二是完善监管体系建设。落实金融服务实体经济要求，增加“促进社会主义市场经济的发展”作为监管目标。增加监管机关委托专业机构开展审计、评估的规定，强化金融监管的专业化支持。

三是加强履职保障，强化监管问责，树立依法履职、从严监管、精于监管的工作导向。

部分规定相对滞后，有必要修改现行法律

据了解，现行《银行业监督管理法》共6章52条，于2004年2月实施。王卫国指出，这部法律按照中央关于金融监管体制改革的精神，明确了原银监会对银行业金融机构的监管职责；同时，根据我国银行业的实际情况，特别是加入WTO后银行业面临的严峻挑战，在总结实践经验的基础上，借鉴吸收了巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》，将以往对银行业金融机构的单一合规监管，改变为合规监管和风险监管并重，重点规定了完善监管制度、强化监管手段方面的内容，并对建立银行业突发风险的发现、报告和处置制度等方面的内容作了明确规定。“可以说，这是一部‘强监管’立法。”

《银行业监督管理法》2006年进行过一次修改，增加相关调查权规定，进一步强化了监管能力。

银保监会在起草说明中也指出，《银行业监督管理法》作为一部专门的监管法，体现了我国建立完善专业化银行业监管体系的实践需要，具有很强的系统性、专业性，其颁布实施为推进银行业稳健运行、整治银行业市场乱象、防范和化解银行业风险提供了有力的法律保障。

但是近年来，随着银行业对外开放和创新的不断深入，银行业金融机构资产规模持续增长，金融市场化程度不断提高，《银行业监督管理法》部分规定相对滞后，某些重要领域存在空白，难以满足监管实践的需要。根据起草说明，上述提及的部分规定相对滞后，主要表现在以下三方面：

一是对银行业金融机构主要股东、实际控制人的监管力度不够，事中监管、事后惩戒依据不足。

二是银行业金融机构风险处置和市场退出的相关规定过于原则，存在早期干预机制不完善、缺少有效处置工具等突出问题。

三是金融违法成本偏低。银行业违法违规活动日益复杂，现行法律责任覆盖面有限，处罚力度不足，调查手段较为单一。

王卫国对券商中国记者表示：“本次修订《银行业监督管理法》顺应时势，总结经验，抓重点，补短板，着力于完善监管体系，提升监管精度，丰富监管工具，增强监管能力，可以说是在坚持和巩固中国特色‘强监管’金融体制基础上的一次重要的‘系统升级’。”

他指出，通过本次《银行业监督管理法》修订，加上《商业银行法》修订和《金融稳定法》制定，我国的金融立法将迎来一个更加鼓舞人心的大好局面。“这些法律的实施将会对我国金融经济在新时代的发展提供更加充分有力的保障。”

着力解决银行业监管工作突出问题

银保监会指出，本次《银行业监督管理法》修改工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，总结和巩固近年来银行业监管经验和改革成果，着力解决银行业监管工作面临的突出问题，为我国银行业监管和发展提供法治支撑。修改工作主要把握以下几点原则：

一是坚持与时俱进，弥补制度短板。认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，主动适应金融供给侧结构性改革、防范化解金融风险的需要，充分考虑未来一段时期银行业改革发展及监管面临的形势任务，从立法、执法等层面破解可能遇到的瓶颈问题，为推进银行业高质量发展提供法律文撑。

二是坚持问题导向，突出工作重点。总结监管经验和实践成果，将成熟做法和重要规范及时上升为法律规定。对于实践经验尚不成熟又有立法必要性的，先作出原则性规定，为银行业改革发展和依法监管预留制度空间。

三是坚持依法行政，推进简政放权。按照依法行政的基本精神，体现和巩固银保监会“放管服”改革工作成果，确保按照法定权限和程序行使监管权力。坚持放管结合，强化事中事后监管，合理配置监管资源，提高金融监管效率。

四是坚持立足国情，借鉴国际经验。立足我国银行业发展和监管实际，借鉴国际银行业监管最新标准和良好做法，尤其是金融危机后国际银行业监管改革成果，不断完善我国银行业监管制度。